بسیاری از مراجعین به شهرداریها افرادی هستند که سروکار آنان ا کمیسیونهای ماده صد شهرداری است و مشکل آنان باید در کمیسیونهای ماده صد مورد رسیدگی قرار گیرد . بخشی از افرادی که پرونده آنها در این کمیسیونها رسیدگی می شود کسانی هستند که بدون داشتن پروانه ساختمانی ، مبادرت به احداث بنا نموده اند ؛ یعنی وظیفه قانونی خود را در کسب پروانه ساختمانی قبل از شروع به ساختمان سازی انجام نداده اند ....
بسیاری از مراجعین به شهرداریها افرادی هستند که سروکار آنان ا کمیسیونهای ماده صد شهرداری است و مشکل آنان باید در کمیسیونهای ماده صد مورد رسیدگی قرار گیرد . بخشی از افرادی که پرونده آنها در این کمیسیونها رسیدگی می شود کسانی هستند که بدون داشتن پروانه ساختمانی ، مبادرت به احداث بنا نموده اند ؛ یعنی وظیفه قانونی خود را در کسب پروانه ساختمانی قبل از شروع به ساختمان سازی انجام نداده اند .در این زمینه ماده صد قانون شهرداریها مقرر داشته است که : « مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدامی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند . شهرداری می تواند از عملیات ساختمانی ساختمانهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مأمورین خود اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیر محصور واقع باشد ، جلوگیری نماید » .
در تبصره های یازده گانه ماده مذکور ، جزئیات بسیاری پیرامون اقسام مختلف تخلفات ساختمانی مرتبط با این موضوع مقرر گردیده است . به طور مثال در تبصره ? 3 ? ماده مذکور مقرر شده است که : « در مورد اضافه بنای زاید بر مساحت مندرج در پروانه ? کمیسیون می تواند ? رأی به اخذ جریمه دهد ؛ و جریمه نباید از حداقل دو برابر کمتر و از چهار برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر متر مربع بنای اضافی بیشتر باشد ? » .
برای روشن شدن مطلب ابتدا ضروری است که ارزش معاملاتی مورد بحث واقع شود . ارزش معاملاتی عبارت است از : مبلغ معینی که در هر منطقه جغرافیایی و محل واقع شدن ملک ، از سوی اداره امور اقتصادی و دارایی محل ، به عنوان قیمت منطقه ای تعیین و مشخص می گردد . ادراه دارایی محل همه ساله بر اساس معیارهای مشخصی که در اختیار دارد ، ارزش معاملاتی زمین و ساختمان را در هر محل و منطقه جغرافیایی از نظر موقعیت مکانی و اینکه آیا در بر کوچه و خیابان واقع گردیده یا نه ، و با در نظر گرفتن سایر معیارهای موجود برآورد نموده و مراتب را به کایه دستگاههای ذی ربط اعلام می دارد .فایده علمی و حقوقی بحث در این است که فرضاً ،اگر ساختمانی در سال 1369 بدون پروانه احداث شده باشد و در زمان حاضر کمیسیون ماده صد ، حکم بر جریمه مالک به پرداخت سه برابر ارزش معاملاتی صادر کرده باشد : آیا ملاک احتساب ارزش معاملاتی همان مبلغی است که ده سال قبل معیار بوده ؟
یا مبلغی است که در زمان حاضر از سوی ادارة دارایی به عنوان ارزش معاملاتی اعلام گردیده است ؟
به عبارت دیگر چون سالانه ارزش معاملاتی معمولاً افزایش مییابد آیا املاک متخلف باید مبلغ ارزش معاملاتی را بر طبق محاسبه سال وقوع تخلف بپردازد ؟ و یا اینکه ملزم به پرداخت آن براساس محاسبه زمان حاضر می باشد ؟
در این خصوص ، ممکن است از سوی شهرداریها ویا کمیسیونهای ماده صد به دلیل عدم تصریح قانون و مقررات اشتباهاتی صورت بگیرد ویا حتی بی عدالتیهایی نیز به وقوع بپیوندد ، تا آنجا که موجب نارضایتی برخی از شهروندان در اقصا نقاط کشور گردد .
بر اساس اصول کلی علم حقوق و عمومات قانون ، چنانچه فردی مرتکب تخلف و یا جرمی گردد ، قانون حاکم در زمان ارتکاب تخلف و جرم باید ملاک اجرا قرار گیرد ؛ وحتی چنانچه قانون لاحق ، اخّف به حال متهم یا متخلف باشد ، بر طبق نصّ صریح قانون مجازات اسلامی ، قانون اخّف اجرا می شود . با استباط از وحدت ملاک این امر در موضوع تخلف ساختمانی و نحوه محاسبه ارزش معاملاتی و اینکه ارزش معاملاتی کدام زمان باید ملاک و معیار قرار گیرد ، شهرداریها موظف بوده اند که ارزش معاملاتی زمان وقوع تخلف را ملاک محاسبه قررا دهند ؛ و چنانچه اضافه بر مبلغ مذکور ، وجه دیگری از مالکین دریافت شده باشد چون غیر حق بوده ، باید از سوی شهرداریها به پرداخت کنندگان آن مسترد شود .
به دلیل کم توجهی شهرداریها به تبصره یک ماده صد قانون شهرداریها ، وزارت کشور ناچار شد تصمیم مهمی را به موجب بخشنامه شماره 2/34/3/1 /19095 ـ 19/11/1376 ، را در این زمینه اتخاذ و صادر نماید . متن کامل بخشنامه مذکور به این شرح است :
با توحه به سؤالات مطروحه از سوی برخی از شهرداریها و اعضای محترم کمیسیونهای ماده صد قانون شهرداری ، در خصوص این که آیا ارزش معاملاتی زمان وقوع تخلف ، ملاک محاسبه جریمه از سوی کمیسیونهای ماده صد خواهد بود و یا ارزش معاملاتی روز دارایی ؛ لذا بدین وسیله اعلام می دارد ، نظر به اینکه تعیین دقیق زمان وقوع تخلف ، خصوصاً در مورد ساختمانهای قدیمی که بدون اخذ پروانه ساختمانی از شهرداری و یا مغایر مفاد پروانه صادره ، احداث و به پایان رسیده و سالها مورد بهره برداری قرار گرفته است امکان پذیر نمی باشد ؛ و از طرفی مطابق قسمت اخیر تبصره ? یک ? ذیل ماده صد قانون شهرداری ، که طی آن شهرداری موظف است به محض جلوگیری از عملیات ساختمانی ( عدم تأیید عملیات و جلوگیری از صدور گواهی پایان ساختمان به منزله توقف روند تکوینی موضوع و تعیین وضعیت ساختمان می باشد ) ، ظرف یک هفته موضوع را در کمیسیون ماده صد مطرح نماید بنا بر این ارزش معاملاتی زمان توقف عملیات ساختمانی ( توقف چه به صورت فیزیکی ویا خودداری از تأیید و ارائه گواهی لازم ) و ارجاع موضوع به کمیسیون ماده صد ، می تواند ملاک محاسبه و تعیین جریمه از سوی اعضای محترم کمیسیون ماده صد باشد . مقتضی است دستور فرمایید ، مراتب جهت اقدام لازم به شهرداریهای تابعه ابلاغ گردد .
بخشنامه فوق الذکر که از سوی وزارت کشور بر اساس اصول و موازین حقوقی صادر گردیده ، در جهت اجرای عدالت ، توصیه مهمی را به شهرداریها نموده است . بر طبق این بخشنامه ، وضعیت ساختمانهایی که بدون پروانه احداث گردیده اند ، از دو حالت خارج نیست ، یا این که تاریخ احداث بنا مستنداً مشخص و معلوم است ، و یا این که تاریخ احداث بنا مشخص و معلوم نیست . در حالت اول الزاماً باید ارزش معاملاتی تاریخ احداث بنای بدون پروانه املاک تعیین جریمه قرار گیرد ؛ و در حالت دوم ، یعنی معلوم نبودن تاریخ احداث بنا، مبنای احتساب و ارزش معاملاتی در زمان ارجاع پرونده به کمیسیون ، باید ملاک احتساب جریمه قرار گیرد .
متأسفانه به رغم استنباط صریح از منطوق تبصره ? یک ? ماده صد قانون شهرداری کمیسیونهای ماده صد و بسیاری از شهرداریها نسبت به اجرای قانون بی اعتنایی کرده اند و مبالغ گزافی به عنوان جریمه از مالکین متخلف دریافت داشته اند ، و متعاقباً از عمل کردن به بخشنامه وزارت کشور نیز امتناع می ورزند . به همین دلیل شکایات بسیاری از گوشه و کنارکشور به طرفیت شهرداریها به دیوان عدالت اداری واصل شده و این قضیه در شعب متعدد مورد رسیدگی واقع شده که به عنوان نمونه رأیی که از سوی شعبه اول دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 311 ـ 13/2/79 موضوعه پرونده کلاسه 78/1/1639 صادر گردیده ؛ و خواسته شاکی ابطال رأی کمیسیون ماده صد بوده است ، در ذیل آورده می شود :
شهرداری منطقه پنج شهرستان ?
ابطال رأی کمیسیون ماده صد قانون شهرداریها .
شاکی فوق الاشعار از رأی کمیسیون جدید نظر موضوع ماده صد قانون شهرداریها اعلام شکایت و تقاضای نقض آن را نموده است .
شاکی از این جهت به رأی کمیسیون معترض می باشد که ساختمان احداثی مورد تخلف در سال 60 ـ 61 بنا گردیده و علی القاعده مبنای کمیسیون در تعیین جریمه ، می بایستی طبق تعرفه همان زمان صورت گیرد و در همین راستا نیز نظر شهرداری مساعد بوده . با بررسی مندرجات دادخواست تقدیمی و جوابیه شماره 2505 /4 مورخه 30/1/79 شهرداری ? نهایتاً اعتراض نام برده با توجه به پاسخ استفتائیه به عمل آمده شهرداری تبریز از مقام معظم رهبری در خصوص زمان محاسبه جرایم تخلفات ساختمانی مبنی بر این که ملاک و میزان در تعیین و محاسبه جریمه زمان تخلف است ، نه زمان طرح پرونده ؛ در کمیسیونهای ماده صد از این حیث وارد است و حکم به ورود شکایت و نقض رأی معترض مبنی بر تعیین جریمه و نیز متعاقب آن تخریب به لحاظ عدم پرداخت آن و ضرورت رسیدگی مجدد بر مبنای تعرفه سال احداث بنا ( سالهای 60 ـ 61 ) صادر و اعلام می گردد . این رأی پس از ابلاغ به مدت 20 روز قابل اعتراض در دادگاه تجدید نظر دیوان عدالت اداری می باشد ، دفتر رونوشت ابلاغ شود .
رأی شعبه اول دیوان عدالت اداری که به دلیل عدم اعتراض شهرداری شهرستان ? قطغی گردیده ، می تواند بر عملکرد غیر قانونی بسیاری از شهرداریها خط بطلان کشیده و آنان را به تبعیت از قانون و تبعیت و حرکت در چارچوب قانون وادار نماید . در همین راستا ، به دلیل اختلاف نظر بین برخی از شعب دیوان عدالت اداری ، قضیه مانحن فیه در هیأت عمومی دیوان عالی کشور مطرح شده و منجر به رأی وحدت رویه شماره 77/272 ـ 22/4/1378 مندرج در روزنامه رسمی شماره 15875 ـ 6/6/1378 گردیده که عیناً آورده می شود :
با عنایت به ماده صد قانون شهرداری و تبصره های آن واصول و قواعد حاکم بر کیفیت رسیدگی به ادعای تخلفات ساختمانی در کمیسیونهای بدوی و تجدید نظر ماده صد قانون شهرداری ، دادنامه شماره 373 مورخ 3/4/1376 شعبه نوزدهم دیوان ، در پرونده کلاسه 75/1243 مبنی بر لزوم رسیدگی و تحقیق پیرامون عمل و موقعیت ملک از حیث احراز وقوع آن در داخل یا خارج از محدوده شهر و تشخیص قدمت ساختمان و تعیین جریمه بر مبنای ارزش معاملاتی زمان وقوع تخلف ، موافق اصول و موازین قانونی تشخیص داده می شود ، این رأی به استناد قسمت اخیر ماده (20) قانون دیوان عدالت اداری بر شعب دیوان و سایر مراجع ذی ربط در موارد مشابه لازم الاتباع است .
1) طبق فراز اول تبصره ?یک ? ماده صد قانون شهرداری ، شهرداریها موظف می باشند که حداکثر ظرف یک هفته از تاریخ جلوگیری از ادامه ساختمان ، موضوع را به کمیسیون ارجاع دهند . و این بدان معنی است ،که اگر تخلف مربوط به سالهای گذشته باشد ، محاسبه ارزش معاملاتی بنای احداث شده در زمان وقوع تخلف ملاک قرار می گیرد .
2) به دلیل عدم اجرای دقیق قانون از سوی شهرداریها ، بخشنامه شماره 2/34/1/19095 ـ 19/11/76 وزارت کشور بر اساس منطق حقوقی صادر گردیده در مرحله اجرا مورد بی اعتنایی واقع شده است .
3) با اعلام شکایت افراد ذی نفع ، دیوان عدالت اداری حکم بر محکومیت کمیسیونهای ماده صد صادر نموده که این احکام فقط به صورت موردی دارای فایده بوده اند .
4) بر اساس رأی وحدت رویة هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ،کمیسیونهای ماده صد ملزم وموظف به تشخیص قدمت ساختمان و تعیین جریمه بر مبنای ارزش معاملاتی زمان وقوع تخلف می باشند .
5) با اجرای دقیق قانون از سوی شهرداریها ، از تعداد افراد بسیاری که از عملکرد ناراضی شهرداریهاهستند ، کاسته خواهد شد .
نویسنده : حمید رضا فتحی
